一、引言
土地、资本、人口、技术、数据，是支持经济发展的五大生产要素。传统经济学普遍认为，区域经济差异主要由土地等自然环境和资本等资源禀赋因素造成。随着经济社会的发展和产业的不断融合，技术、数据等新兴生产要素在经济发展中的作用日益得到充分体现和广泛认同。许多学者认为，要缓解区域经济发展不平衡，必须以五大生产要素为着力点，通过差异化金融政策促进落后地区实现追赶超越。当前我国区域经济特别是县域发展不平衡问题日益凸显，应通过对五大生产要素实施补偿性的政策纠偏加以解决。与财政、税收等政策相比，差异化的金融支持政策成本更低，可
行性更高，操作性更强。但实施差异化的金融支持政策，必须建立在充分了解生产要素发展现状和差异原因基础之上，才能有效促进区域和县域经济发展。
二、县域五大生产要素的缺陷和短板
（一）土地要素方面，“三变”改革仍需加强
一是土地权属结构复杂、权利分散、流转困难。我国县域土地以农业用地和集体用地为主，权属结构通常为承包权、所有权、经营权的三权分置，分别由不同主体享有相应的权利。这一分置结构决定了农村土地牵涉到多方利益主体，给土地资产价值的实现带来了很大困难。同时县域土地要素使用受到诸多掣肘，如农业用地和农村宅基地仅
能用于农业生产和自住住宅，且受到耕地红线等政策的严格约束，资产的价值属性大打折扣。
二是土地流转缺少具体规则支撑，抵押贷款风险较大。首先，农村土地所有权属于集体，贷款抵押需要取得集体许可，抵押流程、条件模糊不清，缺少明确法律规定。其次，土地使用权没有实现真正市场化流转，土地使用权抵押贷款一旦出现代偿，收储之后再流转经常找不到买方，金融机构的风险较大。再次，“农民变股东”缺少承接主体，经营管理水平高的企业不多，金融机构对“三变”改革的信贷支持较为谨慎。
（二）资本要素方面，县域综合实力弱、多元化融资体系缺失
一是县域综合实力薄弱，区域差距巨大。县域经济整体发展滞后，经济规模普遍较小，例如，
2021
年
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省仍然有
50%
的县（市）
GDP
总量未能突破百亿元大关，县域经济增加值对
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经济的贡献度不足一半。
2021
年赛迪全国百强县中，
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省仅有
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、
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两个县（市）入选，这与江苏省入围
50
个百强县并包揽前三名相比差距很大。
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地区由于化石能源储量分布不均衡，县域间经济落差明显。在
2021
年赛迪
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“
10
强县”中，
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地区有
5
个，
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地区有
4
个，
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地区则只有
1
个
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县。在
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省县
调研报告：从五大生产要素短板看金融支持县域发展的路径选择.docx
